Önsöz: Türkiye’de Yönetim Sistemi Reformu: KAPDEM Çalışma Atölyesi
Türkiye’de kamu yönetimi alanında sürekli reform çalışmaları olmuştur. Adalet ve Kalkınma Partisi’nin iktidara geldiği 2002 yılından bugüne kadar da yasama, yürütme ve yargı yapılarında çok önemli değişiklikler ve reform çalışmaları yapılmıştır. Sürekli olarak anayasa değişiklikleri yapılmış, siyasi ve idari yapılar ve yönetim mekanizmalarında kritik değişikliklere gidilmiştir. 2010 yılında referandum ile kabul edilen kapsamlı Anayasa Değişikliği ve benzeri kritik yasal düzenlemeler yanında 2017 yılında yine referandum ile kabul edilen ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ ile yeni bir sisteme geçiş yapılmıştır. Son yirmi yılda yapılan tüm yapısal ve sistemsel değişiklikler, reformların artı ve eksileri çok kapsamlı ve detaylı bir analiz gerektirmektedir. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde yeniden düzenlemesi gereken ciddi sorunlar olduğu, artan yönetim krizleri ile birlikte daha çok dillendirilmeye başlanmıştır. Mevcut sistemde bir reform ihtiyacı olduğu konuşulurken, ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ni birlikte oluşturup savunan Cumhur İttifakı’nın ana siyasi partileri Adalet ve Kalkınma Partisi ve Milliyetçi Hareket Partisi henüz mevcut sistemde bir reform yapma sinyali vermese de 2022 yılı Mart ayında TBMM’ye sunmak üzere hazırladıkları kanun tasarısı ile yine önemli siyasi ve idari değişiklikler planladıklarını açık etmişlerdir. Ayrıca, muhalefet partilerinin uzun zamandır siyasi söylem haline getirdiği ve altı muhalefet partisinin bir araya gelerek 28 Şubat 2022’de açıkladığı ‘Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem’ önerisi ile birlikte sistem reformu tartışmaları iyice alevlenmiştir. Ayrıca, muhalefet partilerinin uzun zamandır siyasi söylem haline getirdiği ve altı muhalefet partisinin bir araya gelerek 28 Şubat 2022’de açıkladığı ‘Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem’ önerisi ile birlikte sistem reformu tartışmaları iyice alevlenmiştir. 2023 Cumhurbaşkanlığı Seçimi’ni ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ olarak adlandırılan yeni yönetim biçimini savunan siyasi partilerden oluşan Cumhur İttifakı’nın adayının yeniden kazanması sonrası bu tartışmalar bir parça durulmuştur. Ancak yeni yönetim biçiminin kendi içerisinde bazı sorunlarının devam etmesi nedeniyle belirli yeniden düzenlemelere ve sistemsel reformlara ihtiyaç olduğu sürekli bir tartışma konusu olmaya devam etmektedir.
Sistem reformu tartışmalarına önceki ve mevcut siyasi/idari/yargısal kurum ve mekanizmaların kurumsal yapıları ve pratikteki işleyiş süreçlerine bakarak ve doğrudan sorunlara ve çözümlere odaklanarak katkı sunmayı amaçlayan Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi’nin (KAPDEM’in) ‘Türkiye’de Yönetim Sistemi Reformu’ genel başlığı altında bir seri halinde yayınlayacağı çalışmaların bir parçası olarak bu makale hazırlanmıştır. Türkiye’deki yeni yönetim sisteminin oluşturduğu ya da yeniden yapılandırdığı yasal kurum ve mekanizmalar, 2002’den bu yana gelen eski kurumsal yapı ve uygulamalar ile karşılaştırmalı olarak tarihsel bir süreç içerisinde, ancak güncel eksi ve artılarına odaklanarak incelenecektir.
Sistem Reformu 1: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ‘Bakan Yardımcılığı’ Sorunu
ÖZET
Türk kamu yönetimi sistemi içerisinde ‘bakan yardımcılığı’ uygulaması geçmişte de iki defa denenmiş, ancak ortaya çıkan sorunlar nedeniyle kaldırılmıştır. Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) iktidarı döneminde 2011 yılında ‘bakan yardımcılığı’ uygulaması yeniden devreye sokulmuş, çeşitli yasal ve idari sorunlara rağmen sürdürülmüştür. Bu dönemde ‘bakan yardımcısı’ ve ‘müsteşar’ Türk kamu bürokrasisi içerisinde birlikte yer almış, bu ‘ikili’ garip yapılanma sorunları ile 2018’e kadar devam etmiştir. 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçilmesinden sonra ‘müsteşarlık’ makamı kaldırılmıştır, ‘bakan yardımcılığı’ makamı yeni düzenlemeler ile devam etmiştir. Ancak, yeni düzenlemeler ile sorun daha da büyümüştür. Çözülmesi gereken ciddi yasal sorunlar giderilmeden uygulama halen sürdürülmektedir. ‘İstisnai memuriyet’ sayılan ‘bakan yardımcılığı’ makamı açıkça içerdiği çeşitli siyasi görevler nedeniyle yasal zemini olmayan bir konuma düşmüş, meşruiyeti sorunlu hale gelmiştir. Bu makalede, ‘bakan yardımcılığı’ uygulamasının geçmişten günümüze nasıl ortaya çıktığı, geçmiş uygulamaların neden ‘başarısız’ olup kaldırıldığı, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi içerisindeki düzenlemesinin neden yasal meşruiyetinin olmadığı ve Türk kamu yönetimi sisteminin daha etkili işlemesi için ileriye yönelik ne yapılması gerektiği üzerinde durulacaktır.
Giriş
Türkiye, 2018 yılında yapılan çeşitli yasal düzenlemeler ile resmen “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” adı verilen yeni bir sisteme geçiş yapmıştır. Yeni uygulama konan sistem incelendiği vakit pek çok sorun içerdiği görülmektedir. Yeni sistemin kurucu ortakları sayılan ve iktidarda olan Cumhur İttifakı’nın ana unsurları sayılan Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) ve Milliyetçi Hareket Partisi (MHP) de zaman zaman yeni yasal teklifler ve düzenlemeler ile yeni sistemde çeşitli değişikliklere gitmektedir. Bu makalede, hem yeni sistemde ciddi yasal meşruiyet sorunu olduğunu gözlemlediğimiz ‘bakan yardımcılığı’ uygulamasını ele alacağız hem daha doğru ve etkin bir kamu yönetimi sistemi için kaldırılması ya da mevcut sorunların giderilmesi adına değiştirilmesi için sorunları ve çözüm imkanını irdeleyeceğiz hem de sistem reformu için çalışmalar yapan Cumhur İttifakı bileşeni siyasi partilerin sistem üzerindeki çalışmalarına katkı sunmaya çalışacağız. Türk kamu yönetiminin işleyişi hususunda uygulamada gördüğümüz sorunların analizinin mevcut sistemi değiştirmek için çalışmalar yapan Millet İttifakı mensubu muhalefet partilerine de katkı vermesini umut ediyoruz. Türk kamu yönetimi sistemi ve bürokrasisi içerisinde ‘Bakan yardımcılığı’ kadrosu nasıl yer almış, hangi aşamalardan geçmiş, ne gibi sorunlar içermektedir detaylı şekilde analiz edeceğiz. Mevcut hali ile siyasi ve idari görev ve yetkileri incelenince ‘memur’ mu yoksa ‘siyasi danışman’ mı oldukları belirsiz hale gelen ‘bakan yardımcılığı’ kadrosunu ‘devekuşu’ tabirini kullanarak bir benzetme ile ifade edersek; bir ‘deve’ bir ‘kuş’ görüntüsünde olsalar da ikisi de olmadıkları sonucunu görmek mümkündür. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde ‘müsteşarlık’ makamının kaldırılması ve çeşitli yeni görev tanımları ile önemli bir kadro haline geldiği düşünülen ‘bakan yardımcılığı’ kadrosu nedir, neden yasal zemini sorunludur ve bu konuda ne yapılmalıdır sorularına cevap vererek sistem reformu çalışmalarına katkı sunmaya çalışacağız.
Nedir bu “Bakan Yardımcılığı?”
Bakanlıkların bürokratik yapılanmasında, Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM’ne) karşı “siyasi sorumluluk taşıyan” bakan dışında kalan bütün bürokrasi kadrosunun en tepe yöneticisi olarak “müsteşar” adı verilen bir memurun bulunmasına öteden beri alışkındık.[1] Bu durum, denilebilir ki, Türk bürokrasisinin genetik kodlarında vardı ve Cumhuriyetin ilk yıllarındaki çok kısa bir dönem ve 1980 sonrası Turgut Özal’ın başbakanlığı sırasında tekrarlanan başarısız deneme dışında, 2011 yılına kadar, hiçbir iktidar bu genetik kodla oynamamıştı. Ama artık her bakanlığın tepesinde üçer, dörder bakan yardımcısı oturmaktadır.
Bakan yardımcılığı, ilk kez, “siyasi müsteşarlık” adıyla 1937 yılında gündeme getirilmiş, TBMM üyeleri arasından seçilerek görevlendirilen siyasi müsteşarlık uygulaması, yaklaşık 8 ay sonra, 1937’nin Aralık ayında ortadan kaldırılmıştı.[2]
O zaman, bu oluşumun gerekçeleri olarak; “bakanların yükünü azaltmak, milletvekillerinin uzmanlık bilgilerinden yararlanmak, ileride bakan olacak milletvekilleri için bir tür “staj” olanağı oluşturmak” gibi düşünceler ileri sürülmüştü; ne var ki bu kadar kısa zamanda vazgeçilmiş olması, bize bu gerekçelerin hiçbir geçerliliği olmadığını anlatıyor.
Türkiye, “bakan yardımcılığı” kavramıyla ikinci olarak 1987 yılında, Turgut Özal’ın başbakanlığı döneminde; fakat bu kez herhangi bir yasal dayanağı ve altyapısı olmaksızın karşılaştı. Bu “yasadışı” uygulamadan da bakan yardımcılarının, sadece kendilerine ve çevrelerine fayda sağlayan birer “iş takipçisi” olmaktan öteye işlev görmediği anlaşılınca, kısa sürede vazgeçilmişti.
Adalet ve Kalkınma Partisi iktidarı döneminde, 2011 yılında, bakan yardımcılığı yeniden oluşturuldu.[3]
Bu yeni dönemde, önceleri, bakanlık bürokrasilerinin “en üst düzey atanmış yönetici makamı” olan müsteşarlar da bakan yardımcılarıyla birlikte koltuklarında oturuyordu. Haziran 2018’de yapılan Anayasa değişikliğiyle birlikte bu da değişti ve müsteşarlık makamı tümüyle ortadan kaldırıldı.[4] Böylece, bakan yardımcıları fiilen bakanlıklarda bakandan sonraki “en yetkili görevli” statüsüne sahip oldular.
Bakan Yardımcılığı Türk İdare Yapısına Neden Uymaz?
‘Bakan yardımcılığı’ Türkiye’nin bürokratik yapılanmasına uygun bir kadro değildir. Bu, sadece geçmişteki iki kısa ve başarısız denemeden çıkan bir sonuç olarak da algılanmamalıdır; çünkü 2011 yılından sonraki görece uzun dönemli deneyim de bu uyumsuzluğun yarattığı tartışmalarla doludur.
Her şeyden önce, bakan yardımcılığı, kamu hizmetinin en temel niteliği olan “süreklilik” ilkesine uymayan bir görevlendirme biçimidir. Kamu hizmeti “süreklidir” ve bu hizmeti yürüten devlet memurları “süre sınırlamasına” bağlı olarak çalışmazlar. Atama, yükselme, yer değiştirme, hizmet ya da disiplin gereği görevden alma gibi standart uygulamalar bir yana, devlet memuriyetinin “yaş haddi ve emeklilikten” başka “önceden belirlenmiş” süre sınırı yoktur. Hükümet değişikliği bile devlet memurlarının değişmesini gerektirmez. Oysa bakan yardımcıları hükümetin görev süresiyle sınırlı olarak görev yaparlar; hükümet herhangi bir nedenle görevi bıraktığında onların da görevi sona erer.
Bakan yardımcılığı, Türk kamu bürokrasisinin en temel 2 ilkesine, “kariyer ve liyakat” ilkelerine de uymamaktadır. Kariyer; devlet memurlarının, hizmetin gerektirdiği deneyim ve bilgile ulaştıkça daha üst derece memuriyetlerde görevlendirilmelerini anlatan bir deyimdir. Liyakat ise devlet memurlarının görevde ilerlemelerini, yükselmelerini, ödüllendirilmelerini ve görevlerinin sona erdirilmesini bilgi, yeterlilik, çalışkanlık gibi öz niteliklere bağlamak ve bu açıdan memurlar arasında eşitlik gözetmek olarak tanımlanabilir.[5]
‘Müsteşarlık’ hem süreklilik hem de kariyer ve liyakat prensipleri gözetilerek oluşturulmuş bir kadrodur. Cumhuriyetin kuruluşundan 2018 yılına kadar geleneksel “müsteşarlık” yapılanmasındaki müsteşarlar da genellikle bu özelliğe uygun biçimde; bakanlıkların bürokrasisinde görev basamaklarını yıllar içinde yükselerek aşmış, içinde bulundukları bakanlık örgütünün görev kapsamını, kadrolarını, çalışma prensiplerini, geleneklerini en üst düzeyde içselleştirmiş, bütün diğer personel için yol gösterici-eğitici-öğretici nitelikleriyle öne çıkmış kişiler olmuşlardır. Zaten müsteşar sözcüğünün anlam içeriği de budur: Kendisine danışılan, görüşleri alınan kişi anlamına gelmektedir.
Oysa bakan yardımcıları, görevlendirildikleri bakanlıkların çoğu zaman yabancısıdırlar; yabancısı olmadıklarında da “içinden, yakınından” değildirler; devlet memuriyetinin kariyer ve liyakat prensiplerine uymamaktadırlar.
Görev başındaki hükümetin 17 bakanlığındaki 55-60 kadar bakan yardımcısına yakından bakıldığında; bunlar içinde, görev aldıkları bakanlığın yönetim kademelerinde kariyer ve liyakat prensipleri doğrultusunda sıralı görevler yaparak yükselmiş kişilerin yok denecek kadar az sayıda olduğu görülür. Bir kısmının kamu görevi deneyimleri varsa da bu deneyimler bambaşka alanlardadır. Halen görevdeki bakan yardımcıları içinde gerek eğitimleri gerekse de çalışma deneyimleri görev yapmakta oldukları bakanlıkla tamamen ilgisiz olanlar çoktur.[6]
2011’den 2018’e kadar, bakan yardımcıları ile görevdeki müsteşarlar arasında, bakan yardımcılarının iyi tanımlanmamış görev ve yetki sınırları nedeniyle çeşitli uyum sorunları olmuştur. Zaten müsteşarlık makamının 2018 yılında tamamen kaldırılması da bu uyum sorunlarının sonucudur. Ne var ki, müsteşarlık makamı kaldırılmış olsun ya da olmasın, bakan yardımcılarının bakanlık bürokrasilerinde gerçek bir “işlev” edindiklerini, kamu hizmetine gerçek katkı yaptıklarını söylemek yine de mümkün değildir. Bugüne kadar, 10 yıllık süre içindeki uygulamalar, bakan yardımcılığının;
a) Bazı kişilere maaş, makam aracı, ofis, sekreter gibi olanakları da içeren görevler yaratmaktan,[7]
b) Baştabakan yardımcılarının kendilerinin, sonra da iktidar grubunun diğer üyelerinin bakanlıktaki iş ve işlemlerini takip etmek ve isteklerini karşılamaktan,
c) Nadiren, ilgili bakanın çeşitli nedenlerle görevden ayrılması halindeonun yerini almak üzere bir çeşit staj eğitimi sağlamaktan, öteye herhangi bir bürokratik işlevinin olmadığı görülmüştür.
Bakan Yardımcılığı Kuş mudur Deve Midir?
Bakan yardımcılığı üzerindeki tartışmalar, 2011 yılından bu yana kesilmiş değildir. Müsteşar kadrolarının henüz kaldırılmadığı 2018 yılına kadar, tartışmaların ağırlıklı ekseni bakan yardımcıları ile müsteşarlar arasındaki yetki çatışmaları olmuşken, bu tarihten sonra tartışmalar bakan yardımcılığının bakanlıklar bürokrasisinde nereye konumlandırılacağı üzerinde sürmektedir.
Bakan yardımcılığı, her ne kadar Devlet Memurları Kanunu’nda “istisnai memurluklar” arasında sayılmaktaysa da bunların memur olmayıp sadece “bir tür bakan danışmanı” oldukları yönündeki görüşler de oldukça ağırlıklıdır.[8] Gerçekten, Devlet Memurları Kanunu’nun 59’uncu maddesinde sayılan diğer istisnai memurluklar ile bakan yardımcılığı arasındaki nitelik farklılığı dikkat çekicidir. Bakan yardımcıları, bakanlık bürokrasisine dahil olmaları, Devlet Memurları Kanunundaki “istisnai memuriyetler” arasında sayılmaları, atama ile göreve gelmeleri açılarından memur sayılabilecekken; görev sürelerinin sınırlılığı, bürokrasinin bütün diğer elemanlarından farklı yerde konumlanmış statüleri ve özellikle de siyasi bir kişilik olan[9] bakanın “yardımcısı” olmalarından ötürü siyasi bir kişilik sergilemektedirler.
Fiili uygulamada, bakanlar bakan yardımcılarına bazı yetkilerini devredebilmektedirler. Bunun mümkün olup olmadığı ise literatürde tartışmalıdır. Çünkü yukarıda açıkladığımız gibi, Cumhurbaşkanı adına kullandıkları yönetim yetkisi “siyasi” nitelikli olan bakanların, bu siyasi nitelikli görevlerinden bazılarını bakan yardımcılarına devrettikleri durumda, onlar da “siyasi yetki” kullanmış olacaklardır ve eğer bakan yardımcıları “istisnai memur” sayılıyorlarsa, memurların siyasi yetki kullanmaları mümkün olmadığından, bu durum Devlet Memurları Kanunu’na aykırılık oluşturacaktır.
Bütün bunlar, bakan yardımcılığının “ne kuş ne deve” biçiminde tanımlanmasına uygun düşmektedir.
Sonuç
Türk yönetim yapısının geleneklerine hiçbir şekilde uymayan, görev ve yetki sınırları ile nitelikleri belirsizliklerle dolu bakan yardımcılıklarının kaldırılması ve müsteşarların bakanlıklar örgüt şemasında bütün bir Cumhuriyet tarihi boyunca yer aldığı biçimde yeniden konumlanması, doğru ve etkin bürokratik işleyiş için çok yerinde olacaktır.
Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir.
The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors.
Kaynakça – Ekler
[1] 2018 yılında yapılan Anayasa değişikliğinden sonra, bakanlar artık Cumhurbaşkanına karşı sorumludur.
[2] 1924 Anayasasında, 5 Şubat 1937’de kabul edilen 3115 sayılı Kanunla yapılan değişiklik ile siyasi müsteşarlık ihdas edilmiş; yine Anayasada 29 Kasım 1937 tarih ve 3272 sayılı Kanunla yapılan değişiklik sonucunda kaldırılmıştır.
[3] 27.09.1984 tarihinde kabul edilen 3046 sayılı Kanunun 21. Maddesine, 08.06.2011 tarihli 643 sayılı KHK’nın 3. maddesi ile yapılan ekleme ile bakan yardımcılıkları oluşturulmuştur.
[4] 3046 sayılı Kanun’da 07.09.2018 tarihli 703 sayılı KHK’nın 41. maddesi ile yapılan değişiklikle, bakanlık bürokrasilerindeki müsteşarlıklar kaldırılmıştır.
[5] Kariyer ve Liyakat ilkeleri, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 3. maddesinde tanımlanmaktadır.
[6] Örneğin; Gençlik ve Spor Bakanlığında İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü deneyimli; Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığında iletişim fakültesi eğitimli; Spor Bakanlığında sosyal siyaset eğitimli, tarih eğitimli; Tarım ve Orman Bakanlığında hukuk eğitimli, orta düzey özel sektör yöneticilik deneyimli; İçişleri Bakanlığında basın, endüstri ve eğitim sektörü yöneticilik deneyimli; Kültür ve Turizm Bakanlığında kimya mühendisliği eğitimli, Maliye Bakanlığında parti yöneticiliği deneyimli; Milli Savunma Bakanlığında işletme- siyasal bilgiler eğitimli, hakimlik, serbest avukatlık, valilik-kaymakamlık deneyimli, Sanayi Bakanlığı Müfettişliği deneyimli, Tariş yöneticiliği deneyimli; Sağlık Bakanlığında inşaat mühendisliği eğitimli, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı deneyimli; Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığında spor federasyonu ve kulüp yöneticiliği deneyimli; Bakan yardımcıları vardır.
[7] 643 sayılı KHK’ya göre, bakan yardımcılarına, en yüksek devlet memuruna mali haklar kapsamında yapılan bütün ödemelerin % 50’si oranında ödeme yapılmaktadır. Bu kişilerin, aynı anda sürdürdükleri başka görevlerden almakta oldukları aylık-ücret-huzur hakkı gibi ödemelerin kesilmesi de gerekmemektedir.
[8] Metin Günday, İdare Hukuku, İmaj Yayınları, Ankara, 2011, Sf: 397
[9] 2018’de yapılan Anayasa değişikliğinden sonra bakanlar her ne kadar “Cumhurbaşkanına karşı sorumlu” iseler de Cumhurbaşkanı adına kullandıkları yönetim yetkisi “siyasi” niteliklidir.
