2025 yılına girerken imar mevzuatımıza yeni bir kavram, üstelik de oldukça hızlı biçimde dahil oluverdi: “İmar hakkı aktarımı!” İmar Kanunu’nda, yine daha önce pek çok örneğini gördüğümüz gibi bir “torba kanun” içine sıkıştırılarak yapılan bir dizi ekleme ve değişikliklerin en önemlisi olan bu kavram, geçmişte bazı akademik yayınlarda ve bazı katılımı sınırlı mesleki çalıştaylarda gündeme gelmiş olsa da “sokaktaki adam” tarafından ilk kez duyuluyordu. Dolayısıyla da endişelere yol açtı. Yetkili-ilgili kişilerin her türlü dezenformasyonu besleyen suskunlukları bu bilinmezlikle birleşince, “Şehrin en güzel yerindeki evimi-arsamı alacaklar, bana uzakta bir yerlerde daha değersiz ev-arsa verecekler!” endişesi dalga dalga çoğaldı.

İmar hakkı aktarımı, en kısa tanımıyla, bir arazi-arsa üzerindeki yapılaşma haklarının, başka bir araziye-arsaya devredilmesi demektir. Kamusal hizmetler için alan yaratmak ve kentsel gelişmeyi düzgünce sağlamak amacıyla dünyada uzun zamandan beri kullanılmaktadır. Kavram, imar hukukumuzda yeni tanımlanmış olmakla birlikte, benzer uygulamalar başka isimler altında ülkemizde de öteden beri gerçekleştirilmektedir. Ne var ki bu düzenlemelerin anayasal mülkiyet hakkı ile çok yakından ilişkili olması nedeniyle, uygulamanın nasıl yapılacağı son derece önemli bir konu haline gelmektedir. Bu makalede, imar hakkı aktarımının önce kavramsal içeriğini ve dünya örneklerini, daha sonra ülkemizdeki geçmişini ve bundan sonraki uygulamalarının olası etkilerini inceleyeceğiz.

İmar Hakkı Aktarımı: Kamulaştırma Parası Ödemekten Kurtulmanın Yöntemi Mi?

1. Giriş

Geçtiğimiz Aralık ayı içinde kabul edilen bir torba kanun ile 3194 sayılı İmar Kanununda bir dizi değişiklik ve eklemeler gerçekleştirildi.[1] Bu eklemelerden biri de “imar hakkı aktarımı” kavramıydı.

Konuya girmeden önce, yasama sistemimize bu hükümet döneminde girmiş olan “torba kanun” garabeti üzerine birkaç söz etmemiz gerekiyor:

Birbiriyle hiçbir ilgisi olmayan çeşitli yasalarda yapılan değişikliklerin gelişigüzel yazılıp içine atıldığı “yasa çuvalı” demek olan torba kanunlar; bir yandan TBMM’nin yasama iradesini kısıtlarken, bir yandan da yasama süreçlerindeki içtüzük ihlallerini Anayasal denetimden uzaklaştırmaktadır. Bunlar öyle karmaşık metinlerdir ki içlerinde neleri barındırdığını, tümünü baştan sona dikkatle okumadan anlamak olanaksızdır. Bütün bu olumsuzluklarına karşın ‘torba kanun anlayışı’ bir tür “bağımlılık” yaratmış durumda, çünkü yıllardır vazgeçilemiyor.[2]

Bundan önceki örneklerinde olduğu gibi, bu kez yayımlanan torba kanun içinde de hem kanunun adıyla hem de birbirleriyle ilintisiz pek çok yasa değişikliği yer almaktadır.[3] Fakat biz, makalemizde; sadece 3194 sayılı Yasaya eklemlenen “imar hakkı aktarımı” üzerinde duracağız.

2. İmar Hakkı Aktarımı Nedir?

İmar hakkı aktarımını tanımlamadan önce, ana kavramı, yani “imar hakkını” tanımlamalıyız:

Şehircilik literatüründe çok kapsamlı akademik tanımları bulunan imar hakkı kavramını, en kısa ve öz biçimde; “Bir arazi üzerinde, imar mevzuatının sağladığı yapılaşma-geliştirme- fiziksel ve işlevsel değişiklik yapma hakkı” olarak tanımlamamız mümkündür.

 “Arazi” deyimi imarlı ya da imarsız her türlü toprak parçasını; “imar mevzuatı” deyimi de İmar Yasasını, bütün yönetmeliklerini ve bunlara dayanılarak hazırlanmış her türlü imar planını doğal olarak kapsayacaktır.

T.C. Anayasasının 35. Maddesi, mülkiyet hakkını “temel haklar” içinde düzenlemekte ve sadece “kanunla sınırlanabileceğini” öngörmektedir.

Gayrimenkul mülkiyeti, gayrimenkulün; yer altı ve yer üstüne ilişkin haklarını, ürettiği gelire ilişkin hakları, imar mevzuatı gereğince sahip olduğu imar haklarını, başkasının kullanımını kısıtlama haklarını, satma-kiralama-miras bırakma gibi hakları içerir.

İmar hakkı, gayrimenkulün mülkiyetine doğrudan bağlı bir “tasarruf/faydalanma” hakkıdır ve doğal olarak, mülkiyeti elinde bulundurana aittir.

İşte, imar hakkı aktarımı; bir arazi üzerindeki mülkiyet hakkının içeriğinde yerleşik bulunan imar hakkının tamamını ya da bir kısmını, başka bir arazi üzerine taşıma/devretme işlemidir. Yani bu işlem, imar hakkını, “mülkiyet hakkından ayrılabilir olarak” düzenlemektedir.[4]

3. İmar Hakkı Aktarımı Neden Gerekir?

İmar hakkının aktarımı, kamusal gerekliliklere bağlı biçimde ve kamu eliyle gerçekleştirilen bir işlemdir; yani özel kişi ve kuruluşların, aralarında yapacakları özel anlaşmalarla arazilerine ait imar haklarını karşılıklı ya da karşılıksız olarak birbirlerine devretmeleri mümkün değildir.

İmar hakkının devrindeki kamusal gereklilikler ise şöyle özetlenebilir:

*  Tarım arazileri, doğal hayatı koruma alanları, deniz göl ve akarsu kıyıları, ormanlar, doğal kaynaklar, ekolojik ve arkeolojik bölgeler, tarihi ve kültürel alanlar gibi özel değeri bulunan arazilerin ve yapıların, toplumsal çıkar gereğince aynen korunması.

* Deprem, su baskını, heyelan, kaya düşmesi gibi doğal afet tehdidi altındaki arazilerdeki yapılaşmanın, toplum sağlığı-güvenliği açısından kısıtlanması ya da tamamen yasaklanması.

* Kentleri daha yaşanabilir kılmak amacıyla nüfus yoğunluğunun kent içinde dengeli dağılımının sağlanması.

* Eskiyen ve kullanılamaz hale gelen kent dokusunun yeni alanlarda tekrar canlandırılması.

* Yol, park, hastane, okul, ibadethane, çeşitli altyapı tesisleri gibi toplumsal yaşam için gerekli hizmet alanlarına yer sağlanması.

* Kent içi ulaşım ağlarının geliştirilmesi.[5]

Yukarıda özetlenen bütün bu amaçlar, hedef alanlardaki “özel mülkiyet arazilerinde” çeşitli imar hakkı kısıtlamaları-yasaklamaları gerektirecektir.

Bu kısıtlamaları-yasaklamaları şöyle özetlemek mümkündür:

* Kesin yapılaşma ve kullanım yasağı: Bu alanlarda mülkiyet sahiplerinin hiçbir yapı yapmalarına ve araziyi kendi özel amaçları için kullanmalarına izin verilmez. (Örneğin arkeolojik SİT alanları)

* Sınırlı yapılaşma ve kullanma yasağı: Bu alanlarda mülkiyet sahiplerinin bazı tür yapılarına ve bazı özel kullanım biçimlerine izin verilebilir. (Örneğin II. Derece doğal SİT alanlarında günübirlik tesisler)

* Mülkiyeti doğrudan kamu eline alma: Bu alanlarda yapılacak kamusal üstyapı ve altyapı tesisleri için mülkiyetin kamuya devri gerekir.   (Örneğin okul ya da hastane inşa edilecek alanlar)

Özel mülkiyet arazileri üzerindeki sınırlı ya da kesin yapılaşma ve kullanım yasakları, maliklerin anayasal mülkiyet haklarının kısıtlanması-yasaklanması demektir ve bu kısıtlamaların-yasaklamaların yarattığı kayıpların da giderilmesi hukuk devleti için zorunluluktur.

Ülkemizde, kentsel planlama ve kamu hizmetleri için alan sağlama faaliyetlerinin özel mülkiyet üzerinde yarattığı hak kayıplarını gidermek için sık başvurulan yöntemler:

(i) kamulaştırma,

(ii) arazi- arsa düzenlemesi

(iii) trampa-takas olmuştur.

Arazi-arsa düzenlemesi yöntemi; şehir planlama prensiplerine uygun yerleşim ve yapılaşmayı oluşturmak amacıyla parselleri birleştirmeyi-ayırmayı ve bu sırada kamu hizmetleri için alan yaratmayı içerir.[6],[7]

Trampa-takas ise bazı sınırlı durumlara[8] gündeme gelen, içeriği itibariyle imar hakkı transferine benzeyen bir yöntemdir.

Ne var ki her iki yöntem de kamusal hizmetler için alan yaratma gereksinimini karşılamaktan çok; düzgün şehirleşme ve tarihi değeri olan arazileri koruma amaçlarına dönüktür. Bu yüzden, kamusal hizmetler için alan yaratmanın temel yöntemi kamulaştırma olmaktadır. Fakat, kamulaştırma yönteminin önünde bazı sorunlar durmaktadır.

4. Kamulaştırma: Sorunu Neden Çözemiyor?

Özel maliklere ait araziler üzerindeki anayasal mülkiyet hakkını kesin ya da sınırlı biçimde yok eden kamusal gerekliliklerden zarar gören maliklerin bu zararlarını gidermenin en bilinen yöntemi, kamulaştırmadır.

Fakat kamulaştırma çözümünün önünde şu uygulama güçlükleri ya da “olanaksızlıkları” bulunur:

1) Kamu hizmetinin yatırım ve işletim giderleri, merkezi ve yerel yönetimlerin bütçelerinde çok büyük yer kapladıklarından, kamu idareleri kamulaştırma için kaynak ayırmakta zorlanırlar; hatta bazen hiç ayıramazlar.

Kamulaştırma için kaynak ayıramamak; çok gerekli bazı kamu hizmetlerinin gecikmesine, hatta hiç yapılamamasına neden olur.

Ülkemizde, geçmiş yıllarda büyük kamulaştırmalarda sayfalar dolusu “alacaklı vatandaş listelerinin” oluştuğu, buna rağmen bedellerin yıllarca ödenemediği, bu konunun sıklıkla yargı mercilerine, hatta uluslararası mahkemelere taşındığı bilinmektedir.

Kamu idarelerinin anayasal kamulaştırma haklarını kullanırken, maliklerin kamulaştırma bedeli haklarını uzun süre ihlal etmesi, Türk Hukukunda “kamulaştırmasız el atma” diye bilinen bir “haksız fiil” oluşturmaktadır ve idareler, çeşitli yargı kararlarında bu haksız fiillerinden ötürü tazminat ödemekle yükümlü kılınmışlardır.[9]

İmar Kanunu’nun 10. Maddesinde de belediyelerin kamusal hizmet tesisleri yapımını 5 yıllık imar programlarına almaları ve bu 5 yıl içinde gerekli kamulaştırmaları da yapmaları hükme bağlanmıştır. Danıştay’ın, “5 yıl boyunca kamulaştırması yapılmamış ve bedeli ödenmemiş kamu hizmet alanlarının asıl maliklerine iadesi” yönünde verdiği kararlar mevcuttur.

Yukarıda özetlenen kaynak sorunları ve buna bağlı hukuksal problemler; kamulaştırma çözümünün önündeki “parasal” zorluklardır. Fakat başka zorluklar da vardır:

2) Arazileri kamulaştırmak, bazı kamusal iş ve hizmetleri gerçekleştirmek ya da toplumsal sorunları çözmek için yeterli olmaz.

Örneğin;

Bir deprem afeti sonucu yıkılmış kent dokusunu “yerleşimden arındırmayı ve park-bahçe haline getirmeyi planlayan yönetim, buradaki maliklere kamulaştırma bedeli ödemekle (parasal kaynağı olsa bile) yetinemez. Kamu idaresi, depremzedelere yeni ve güvenli ikamet alanları yaratmak zorundadır.

Ya da;

Büyük bir baraj projesini gerçekleştirmeyi planlayan yönetim, su altında kalacak alandaki yerleşim birimlerinde yaşayan ve tarımsal üretim yapan nüfusu “kamulaştırma bedeli ödeyerek” başından savamaz. O insanlara, bütün yaşam faaliyetlerini “aynen” sürdürebilecekleri başka uygun alanlar bulmak/yaratmak zorundadır.

Bir başka örnek;

Eskiyen ve artık yenilenmesine olanak da bulunmayan kent dokusunun bütünüyle ortadan kaldırılması gerektiğinde, burada bulunan konut/ticaret/sanayi-kültür alanlarının başka alanlarda yeniden oluşturulması yani “topluca taşınması” gerekir ve bunun için sadece kamulaştırma bedeli ödemek yeterli olmaz.

İşte bütün bu nedenler; özel mülkiyet alanlarını, kamu hizmetleri ya da toplumsal yaşam gereklilikleri doğrultusunda düzenlemek üzere kamu eline almak için, kamulaştırmanın yeterli bir araç olmadığını göstermektedir.

5. İmar Hakkı Aktarımının Dünya Uygulamaları

Başlarken söylediğimiz gibi, imar hakkı aktarımı, dünyanın çeşitli ülkelerinde öteden beri uygulanagelen bir yöntemdir.

1961 yılında New York’ta yapılan uygulamalar, literatürde “ilk örnek” olarak gösterilir. Burada, tarihi değeri bulunan yapıların korunması amacıyla birbirine komşu küçük parseller birleştirilmiştir. Uygulamanın ilk yasal düzenlemesi ise yine New York’ta yürürlüğe giren “Kültürel Varlıkları Koruma Yasası” olmuştur.

Yine ABD’de, Florida eyaletinin Miami-Dade bölgesinde, 1980 yılında bölgenin büyük bölümünü kaplayan sulak alanların korunması amacıyla, büyük bir nüfus, imar aktarımı yöntemiyle yeni belirlenen gelişme alanlarına taşınmıştır.

ABD’deki bir başka uygulamaya ise Maryland Eyaletinin Montgomery bölgesinde rastlanmaktadır.  Yöntem, 1980’lerde burada tarım topraklarının korunması amacıyla uygulanmıştır.[10]

Benzer uygulamaya, Kanada/Vancouver’de rastlanmaktadır. Vancouver Kent Konseyi’nin 1983 yılında aldığı bir kararla, bir bölgeden diğerine yoğun bir nüfus aktarması gerçekleştirilmiştir. Bu şekilde tarihi yapıların ve alanların korunması, modern bir kentsel tasarımın sağlanması gerçekleştirilmiştir.

İspanya Valencia’da ilk olarak 1978’de uygulanmaya başlanan ve daha sonra diğer kentlere de yayılan uygulamaların da kentsel dönüşüm amacıyla kullanıldığı, eskiyen şehir merkezleri ve terk edilen sanayi sahalarında yoğunlaştığı görülmektedir.

Uygulamanın izlerine Hong Kong’da da rastlanmaktadır. Kentin kültür mirasını korumak ve kentleşme için yatırımcılar ile arsa sahiplerinin teşviki amaçlanmıştır.[11]

1998 yılında ABD’de Washington’un batısındaki King Country’de kırsal ve kentsel arazileri kenar mahalle baskısından korumak amacıyla aynı uygulamalara girişilmiştir. Yine San Fransisco’da şehir merkezindeki imar yoğunluğunu azaltarak tarihi binaların ve kültürel kaynakların korunması amacıyla uygulamanın sürdürüldüğü görülmektedir.[12]

Özetlemek gerekirse, imar hakkı aktarımının dünya uygulamalarında; tarımsal ve çevresel açıdan yüksek duyarlıklı alanların ve tarihi mekânların korunması, yeni ve daha planlı kentsel alanların geliştirilmesi, kent merkezlerindeki ticari gelişmenin teşvik edilmesi gibi amaçlar güdüldügü söylenebilecektir.[13]

6. Türkiye’de İmar Hakkı Aktarımı Uygulamalarının Öncesi ve Bugünü

i.Türkiye’de İmar Hakkı Aktarımı Uygulamalarının Öncesi

İmar hakkı aktarımı, 7534 sayılı Kanun ile İmar Kanunu’nun 5. Maddesinde ilk defa tanımlanmış olsa da geçmişte çeşitli kanunlarda çeşitli biçimlerde uygulama alanı bulmuş bir yöntemdir.

1) 2863 sayılı “Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nda 2004 yılında yapılan değişiklikle, yetki alanlarına göre belediyeler ve valilikler;

* Koruma bölge kurulunca sit alanı olarak ilan edilen yerlerde yapılanma hakkı aktarımını re’sen uygulamaya,

* Koruma amaçlı imar plânlarıyla kesin yapılanma yasağı getirilen sit alanlarında bulunan gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazları (malikin başvurusu üzerine), belediye ve il özel idaresine ait taşınmazlarla takas etmeye,

* Koruma amaçlı imar plânlarıyla yapılanma hakları kısıtlanan taşınmazlara ait mülkiyet veya yapılanma haklarının kısıtlanmış bölümünü, imar plânlarıyla yapılanmaya açık aktarım alanı olarak ayrılmış, mülkiyetlerindeki veya üçüncü şahıslara ait alanlara aktarmaya,

yetkili kılınmışlardır.[14]

2) 644 Sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’de 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yapılan değişiklikle, Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü’nün görevleri arasına;

* Uygulama imar planı kararı ile yapı ve kullanım yasağı getirilen özel mülkiyete konu alanların kamulaştırma ve benzeri yöntemlerle kamuya devrini sağlamak ve buralarda her türlü arazi ve arsa düzenlemesi, trampa veya kamulaştırma işlemlerini gerçekleştirmek,

dahil edilmiştir.[15]

3) 2012 yılında çıkarılan 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun”’un 6. Maddesinin 5. fıkrasında, Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın Kentsel Dönüşüm Başkanlığı; riskli alanlara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapılara ilişkin olarak;

* Bu alanlarda bulunan taşınmazları satın almaya, ön alım hakkını kullanmaya, bağımsız bölümler de dâhil olmak üzere taşınmazları trampaya, taşınmaz mülkiyetini veya imar haklarını başka bir alana aktarmaya (5/b fıkrası),

* Aynı alanlara ilişkin taşınmaz mülkiyetini anlaşma sağlanmak kaydı ile menkul değere dönüştürmeye (5/c fıkrası),

yetkili kılınmıştır.[16]

Yasal metinlerde böyle yer almış olmakla birlikte, bugüne kadar gerçekleştirilen çok kısıtlı uygulamaların, gerekli hukuki düzenlemeler yapılmadan başlatıldığı görülmektedir. 2863 sayılı Kanunda 2004 yılında yapılan değişikliğin yönetmeliği çıkarılmamıştır. 6306 sayılı Kanunda yer alan hükümlerin de uygulanmasına ilişkin yazılı kurallar belli değildir.

Aktarma yöntemi, idarelerce imar planlarına bazen “plan notu” olarak yerleştirilirken, bazen de plan değişikliği gündemli meclis kararlarında, değişiklik için gerekçe oluşturmak üzere yazılmaktadır. Zamanla, “emsal transferi”, “emsal aktarımı”, “imar transferi”, “imar hakkı emsal transferi”, “yapılanma hakkı aktarımı”, “donatı transferi”, “yoğunluk transferi” gibi yasal mevzuatta yer almayan yeni kavramlar da türetilmiştir.[17]

ii. Türkiye’de İmar Hakkı Aktarımı Uygulamalarının Bugünü: Son Yasal Değişiklikler

“İmar hakkı aktarımı” kavramının, daha önce yapılmamış olan tanımı; bu kez 7534 sayılı Kanun’un 4. Maddesi ile yapılmış ve 3194 sayılı Kanunun 5. Maddesine eklenmiştir.

Tanım, şöyledir:

“İmar Hakkı Aktarımı; 1/1000 ölçekli uygulama imar planının bulunduğu, arazi ve arsa düzenlemesi yapılmış ya da yapılması mümkün olmayan alanlarda, parselin tamamının ya da bir kısmının umumi ve kamu hizmet alanlarında kalması sebebiyle parsel üzerinde özel mülkiyete konu yapılaşma hakkının verilememesi durumunda, verilemeyen emsale esas inşaat hakkının başka parsel ya da parsellere imar planı kararı ile taşınması işlemidir.”

Aynı maddenin devamında, uygulamaya dönük bazı kurallar da belirlenmiştir. Bu kurallar, çok kısa anlatımı ile şöyledir:

1. i) İmar hakkı aktarımı, ancak “umumi hizmetler ve kamu hizmetleri için ayrılması zorunlu olduğu için özel mülkiyete yapılaşma hakkı verilmesi mümkün olmayan alanlarda” uygulanabilecektir.
2. ii) Verici (imar hakkı başka alana aktarılacak olan) parselin imar hakları aktarımı, ancak aynı il sınırları ve aktarımı yapacak idarenin yetki alanı içindeki bir alıcı (imar haklarının üzerine aktarılacağı) parsele yapılabilecektir.

iii) Verici ve alıcı parsellerin aktarıma konu olacak imar haklarının değeri, 6362 sayılı Kanuna göre yetkilendirilmiş lisanslı en az iki gayrimenkul değerleme kuruluşu tarafından belirlenen değerlerin ortalamasından az olmamak üzere belirlenecek, aktarıma konu imar haklarının değerleri arasında fark oluşması durumunda karşılıklı mahsuplaşma yapılabilecektir.

Şimdi, bu temel sınırlılıkları daha öz biçimde tekrarlayacak olursak:

1) Aktarım, ancak umumi-kamusal hizmet alanı yaratmak için ve bu özel alanı yaratırken özel kişilere ait olup imar haklarının kullanılmasına olanak bulunmayan arazilerde yapılacaktır.

2) Aktarım, ancak aynı il ve aynı kurumsal yetki sınırları (belediye-valilik) içinde olacaktır.

3) Aktarım sırasında arazilerdeki imar haklarının yapısal içeriği ve piyasa değeri gözetilecek, mağduriyetlere yol açılmayacaktır.

4) Aktarım, haksız imar hakkı artışlarına neden olmayacaktır.

Kuşkusuz ki yasanın bu açık ve net amaçsal sınırları fiili uygulamalar sırasında uygulamacı kamu otoriteleri tarafından çeşitli biçimlerde aşılabilir; böyle durumlarda Anayasal-yasal denetim mekanizmaları ve yargısal süreçler devrede olacaktır.

Fakat yine de Kamu İdaresinin bu uygulamaya ilişkin “alt metinleri-detayları-uygulama prensiplerini” bir an önce tamamlaması, yani bu konuda önceki bölümde sözünü ettiğimiz “ihmalin” bu kez tekrarlanmaması gerekmektedir.

7. Endişeler Gerçek Mi?

İmar hakkı aktarımı konulu son değişikliğin, kamuoyunda “beni şehrin orta yerindeki arsamdan-evimden atacaklar, kentin dış mahallelerine gönderecekler” endişesi yarattığını girişte söylemiştik.

Vatandaşların gelir elde etme ve barınma gibi en yaşamsal iki gereksinimine yanıt veren varlıklar olan arsa ve araziler üzerinde yapılan her türlü yasal-yasal olmayan girişim ve değişikliklerin, endişelere yol açması son derece doğaldır. Ne yazık ki kamu otoritelerinin, bu tür girişimleri gerçekleştirirken, vatandaşı yeterli ve açık bilgilendirme sorumluluğunu gerektiği gibi yerine getirdiklerini söylemek zordur.

Fakat, yukarıdan beri yapılan açıklamalardan sonra, şunu önemle vurgulamalıyız: İmar hakkı aktarımı, “vatandaşa imar hakkı verilmesine ya da vatandaşın var olan imar hakkını kullanmasına engel olan bir araziyi-arsayı” konu aldığına göre, imar hakkı aktarıldıktan daha sonra aynı araziye tekrar imar hakkı verilmesi ya da bu arazinin kamu hizmeti dışında bir amaca (ya da kişilere) tahsis edilmesi olanaksızdır!

Yine de önümüzdeki süreçte bu uygulamanın hak kayıplarına-yanlış uygulamalara ve “yerinden etme” gibi daha derin mağduriyetlere yol açmaması için bir sonraki bölümde detaylandıracağımız hususlara dikkat edilmesi önemlidir.

8. İmar Hakkı Aktarımı Gerekli Mi? Doğru İşlemesi İçin Neler Yapılmalı?

Aralık 2024’te yapılan son değişikliğin bütününe bakıldığında, imar hakkı aktarımındaki asıl (baskın) amacın “kamulaştırma bedeli ödeme zorluğunu aşmak” olduğu görülmektedir.

Gerçekten, umumi ve kamusal hizmetler için özel mülkiyet arazilerini kamu eline almak çok sık karşılaştığımız bir gerekliliktir. Ülkenin bütününe hizmet edecek büyük kamusal projeler (barajlar, yollar, otoyollar, demiryolları, viyadükler, tüneller vs.) için veya kalabalıklaşan kentleri daha yaşanabilir kılacak çeşitli altyapı-üstyapı projeleri için kamulaştırma gerekmekte, bu gereklilik de kamu bütçesine ağır yükler getirmektedir.

Geçmiş yıllarda plansız biçimde yerleşilmiş kent alanlarında ve kentlere yeni yerleşim alanı açmak için yapılan imar planlarında öteden beri uygulanan “düzenleme ortaklık payı” uygulaması da kamusal gereksinimler için sıklıkla yetersiz kalabilmektedir.[18]

Ülkemizde, vatandaşların kamulaştırma sonucunda mağdur edilmesini önleyici anayasal-yasal kurallar oldukça sıkıdır. Bu alanda yaratılan mağduriyetlerin vatandaşlar tarafından ulusal ve uluslararası yargı organlarına taşındığı örnekler de az değildir. Dolayısıyla kamu idaresi, gerçek piyasa bedelini hemen ve peşin olarak ödeyemeyeceği kamulaştırmaları yapmaktan kaçınacak, bu durumda kamusal gereksinimlerin karşılanması aksayacaktır. İşte yeni düzenleme, bu zorluğu aşabilmek için düşünülmüş olmalıdır.

“İmar hakkı aktarımı uygulamalarının, buna muhatap olan vatandaşları mutsuz etmeyecek şekilde uygulanması için hangi prensipler gözetilmelidir?” sorusunun yanıtı, şunlar olabilir:

i.Nelere Dikkat Edilmeli?

1) Her şeyden önce bu yöntemin, kamu idarelerinin; özel mülkiyet arsa ve arazilerini kamulaştırmasız biçimde sahiplenmek için icat edilmiş bir “kolaycılık” olmadığı unutulmamalıdır. Yani imar hakkı aktarımının, kamu idarelerince bir tür “kolay mal edinme yöntemi” olarak kullanılmasından kesinlikle kaçınılmalıdır.[19]

2) İmar hakkı aktarımını, “yürürlükteki imar planına uygun olarak uzun zamandan beri zaten yerleşilmiş” kentsel alanlarda toplu biçimde uygulamaktan kesinlikle kaçınılmalıdır.

3) Kamu hizmetleri için gerekli arsa ve arazi maliklerine, imar hakkı aktarmak veya kamulaştırma bedeli ödemek seçenekleri arasında tercih hakkı tanınmalıdır.

4) Uygulama gerçekçi nedenlere ve kamusal gerekliliklere dayanmalıdır.

5) Uygulama şeffaf olmalı ve amacı muhataplarına açıkça anlatılmalıdır.

6) Uygulamaya ilişkin alt düzenleyici metinler en kısa zamanda hazırlanmalı, kamuoyunda “keyfilik” algısı oluşmasından dikkatle kaçınılmalıdır.

9. Sonuç

Yürürlükteki 3194 sayılı İmar Kanunu’na 2025’e girerken eklenen “imar hakkı aktarımı” kavramı üzerinde yaptığımız kapsamlı değerlendirmede özetle şu sonuçlara ulaşılmıştır:

İmar hakkı aktarımı; bir arazinin, imar mevzuatı gereğince sahip olduğu yapılaşma hakkının tamamını ya da bir kısmını, çeşitli kamusal zorunluluklarla başka bir arazi üzerine taşımak/devretmek demektir ve sadece yetkili kamu idareleri tarafından gerçekleştirilebilir bir işlemdir.

Bu yöntem, sahip oldukları araziler üzerindeki yapılaşma-değiştirme-düzenleme hakları çok çeşitli kamusal gereklilikler nedeniyle kısıtlanan ya da tamamen yasaklanan maliklerin zararlarını gidermek için düşünülmüştür ve dünyanın çeşitli ülkelerinde; tarihi değeri bulunan alanların, verimli tarım arazilerinin, ormanların korunması; afete maruz bölgelerdeki nüfusun başka alanlarda yerleşimi, eskiyen kent dokusunun yenilenmesi, kent nüfusunun dengeli dağılımı,  kamusal hizmet servislerine alan yaratılması gibi çok çeşitli gerekçelerle uzun zamandan bu yana uygulanmaktadır.

Ülkemizde de kültür ve tabiat varlıklarını koruma mevzuatında ve afet riski altındaki alanların dönüştürülmesi mevzuatında, benzer yöntemler yer almış ve kısıtlı da olsa kullanılmıştır.

Kamusal gereklilikler nedeniyle imar hakları kısıtlanan ya da tamamen yasaklanan arazi maliklerinin hak kayıplarını gidermenin en bilinen ve en yaygın yöntemi olan kamulaştırma uygulaması; bir yandan bütçe kısıtlılıkları nedeniyle, diğer yandan da kamusal yararı tam olarak yerine getirmekteki olanaksızlıklar nedeniyle zaman zaman yetersiz kalabilmektedir ve imar hakkı aktarımı yöntemi bu açıdan bir çözüm olarak değerlendirilebilir durumdadır.

Yöntemin 3194 sayılı İmar Kanunu’na yeni eklenen tanımı, kamuoyundaki endişeleri giderici bir yazılıştadır. Kanunda açıkça yapılmış olan tanıma göre, imar hakkı devredilen arazi ve arsaların kamu hizmetleri dışında kullanılması, buralara daha sonra tekrar imar hakkı verilmesi ya da yeniden özel kişi veya kuruluşlara devredilmesi mümkün değildir.

Fakat yine de bazı muhtemel sakıncaları göz önüne almak gerekli görülmektedir. Öncelikle belirtilmelidir ki bu yöntemin kamu idarelerince kamulaştırma bedeli ödemekten kaçınmanın-kurtulmanın “pratik yolu” olarak düşünülmesi ve bu şekilde kullanılması, umulan faydasına ağır biçimde zarar verecektir.

İmar hakkı aktarımının beklenen kamusal yararı sağlaması, en azından mülkiyet sahiplerine zarar vermesinin önlenmesi için dikkate alınması gereken uygulama prensiplerini şöylece özetlemek mümkündür:

İmar hakkı aktarımını bir tür “kolay mal edinme yöntemi” olarak kullanmaktan ve uygulamadaki imar planına uygun olarak uzun zamandan beri “yerleşilmiş” yoğun kentsel alanlarda topluca uygulamaktan kaçınılmalı; arsa ve arazi maliklerine imar hakkını aktarmak veya kamulaştırma bedeli talep etmek seçenekleri arasında tercih hakkı tanınmalı; haklı kamusal gerekliliklere dayanmalı; şeffaflığa önem verilmeli; amacı muhataplarına açıkça anlatılmalı; alt düzenleyici metinler hızla hazırlanarak “keyfilik” görüntüsünden dikkatle kaçınılmalıdır.

Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu  yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin  tüm sorumluluğu yazarlarına aittir.

The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors.

[1] TBMM’de 05.12.2024 tarihinde kabul edilen, Resmî Gazete’nin 12.12.2024 günlü ve 32750 sayılı nüshasında yayımlanan, 7534 sayılı “Köy Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun.”

[2]  Torba Yasalar için bkz: Hıfzı Deveci- “Torba Yasalar ve Yasama Sürecindeki İçtüzük İhlallerinin Şekil Denetimi Sorunu”, Barolar Birliği Dergisi, Yıl: 2015, Sayı: 117, Sf: 55-90.

[3] 7534 sayılı şimdiki “torba kanunun” içinde, makalemizin konusunu oluşturan 3194 sayılı İmar Kanunu ile ilgili değişikliklerden başka, şu kanunlarda yapılan çeşitli değişiklik-ekleme-çıkarmalar da yer almaktadır: 442 sayılı Köy Kanununda, 3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanununda, 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunda, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunda, 7221 sayılı Coğrafi Bilgi Sistemleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunda, 7261 sayılı Türkiye Çevre Ajansının Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunda çeşitli değişiklikler…

[4] Tuba YANIK, Leyla SURİ- “İmar Hakkı Transferi”, İstanbul Ticaret Üniversitesi, Teknoloji ve Uygulamalı Bilimler Dergisi, C:2, No: 2 Sf: 35-42.

[5] 1) Tuba Yanık, “İmar Hakkı Transferi, Pendik İlçesi Uygulama Örneği” Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Ticaret Üni. Fen Bilimleri Enstitüsü Kentsel Sistemler ve Ulaştırma A.B.D., İstanbul 2020

2) M. A. Aksoy, K. Yalçıner, E. E. Aksoy- “İmar Hakkı Transfer Sistemi ve Türkiye İçin Bir Model Önerisi” Ömer Halisdemir Üni. İ.İ.B. Fakültesi Dergisi Yıl: 2019 Cilt-Sayı: 12(3) ss: 440-453

[6]  Arazi ve arsa düzenlemesi, 3194 sayılı Kanunun 18. Maddesinde şöyle yer almaktadır: “Md.18– İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri maliklerinin veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın; birbirleri ile, yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re’sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir.”

[7] Ferdi Tağa, “İmar Hakkı Transferi Modeli ve İller Bankasının İHT Yapılanmasının Araştırılması”, İller Bankası Uzmanlık Tezi, Haziran 2018. Sf: 27 vd.

[8] Özellikle 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu uygulamalarında gündeme gelmektedir. Yöntem, 2863 Kanununun 15. Maddesinin (f) bendine 1987 yılında girmiştir. 2010 tarihli “Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmeliğin” 4. Maddesine göre, “…koruma amaçlı imar planında kesin inşaat yasağı getirilen alanlarda kalan ve her yıl belirlenecek trampa programlarına alınan özel taşınmazlar, Hazine taşınmazları ile trampa edilebilecektir.”

[9] Yrd. Doç. Dr. Emrah Kulaklı- “İdari Yargının Görevli Olduğu Kamulaştırmasız El Atma Davalarında Taşınmazın Tescili Sorunu”, İstanbul Medipol Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi 2 (1), Bahar 2015; Sf: 185-198.

[10]  Ferdi Tağa, a.g.e. Sf: 62.

[11] Tuba Yanık, “İmar Hakkı Transferi-Pendik İlçesi Uygulama Örneği” Yüksek Lisans Tezi, T.C. İstanbul Ticaret Üni. Fen Bilimleri Ens. Kentsel Sistemler ve Ulaştırma Yönetimi A.B.D, İstanbul 2020.

[12] Tuba Yanık, Leyla SURİ, a.g.e, Sf: 35-42

[13] Tuba Yanık, a.g.e.

[14] 27.07.2004 günlü ve 25535 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5226 sayılı Kanun ile 2863 sayılı Kanun’un 17. Maddesinde yapılan değişiklik.

[15] 17.08.2011 günlü ve 28028 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 648 Sayılı KHK’nın 10. Maddesi ile 644 Sayılı KHK’nın 13/A maddesinde yapılan değişiklik.

[16] 31.05.2012 günlü ve 28309 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.

[17] Feridun Duyguluer, Y. Şehir Plancısı, “2014 Yerel Seçimlerine Doğru, İmar Sürecinin Yeni Araçları”, http://www.mimarlikdergisi.com/index.cfm?sayfa=mimarlik&DergiSayi=389&RecID=3295

[18] Düzenleme ortaklık payı, 3194 sayılı Kanunun 18. Maddesinde açıklandığı şekliyle: Yeni yerleşim planı yapılan kent alanlarında, imar hakkı kazanan parsellerin belli orandaki kısımlarının yol-okul-hastane-ibadethane-park gibi umumi hizmet alanlarına tahsisi için kamu mülkiyetine geçirilmesi uygulamasıdır. Yeni imar planlarıyla kazandırılan imar hakları bu parsellerde değer artışı yaratır; işte bu değer artışı, parsellerin belli kısımlarının kamulaştırılmasının “bedeli” sayılabilir.

[19] Bu konuda geniş bir değerlendirme için bkz: Melike Sevim Aynural, “İmar Hakkı Transferinin Hukuki Rejimi”, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üni. Sos.Bil.Ens. Kamu Hukuku A.B.D., İstanbul 2020.