Bakan Yardımcısı Olmadı, Müsteşar Verelim: Adalet Bakanlığı’nda Bakan Yardımcılığı Sorunu
ÖZET
2017 yılında yapılan Anayasa değişikliği ardından gerçekleştirilen bir dizi bürokratik reorganizasyondan biri de bakanlıklardaki en yüksek “atanmış kamu görevlileri” olan müsteşarların yerini, bakan yardımcılarının alması olmuştu.
Hepimiz müsteşarları unutmuş ve bakan yardımcılarının varlığına alışmışken, geçtiğimiz günlerde yayımlanan bir Kanun ile Adalet Bakanlığında yeniden müsteşarlık oluşturulduğunu öğrendik.
Kamuoyunda “bakanlıklarda bakan yardımcılığı kalkıyor mu? ve/veya “müsteşarlıklar yeniden geri mi geliyor?” sorularına neden olan bu gelişmenin nedeni, aslında bütün bakanlıklarda yeniden müsteşarlık oluşturmak değil, sadece 2017 değişikliğinden sonra yürürlüğe konulan uyum düzenlemelerinde, Anayasa’nın emredici hükümlerine bazı aykırılıklar bulunmasıydı. Kamuoyunu aydınlatmak amacıyla Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi (KAPDEM) için kaleme alınan bu makalede, bu haberler ve durumun asıl bilinmesi gereken arka planı detaylı şekilde analiz edilmektedir.
Bakan Yardımcısı Olmadı, Müsteşar Verelim: Adalet Bakanlığı’nda Bakan Yardımcılığı Sorunu
1.Giriş
Mayıs 2025’te Resmî Gazete’de yayımlanan yeni bir torba kanun[1] içindeki birkaç cümle, Türkiye’nin bürokratik yapısını ve bu yapıdaki gelişmeleri yakından izleyen akademik-akademik olmayan bütün çevrelerde bir “haydaa!” duygusu yarattı.
Çünkü, o cümlelerde, “Adalet Bakanlığı Müsteşarı” deyimi geçmekteydi. Müsteşar, hani şu bir zamanlar bütün bakanlıklarda bakandan sonra gelen en üst düzey görevliler… Adı üstünde, “istişare edilen” yani kendisine danışılan, akıl alınan bilge kişiler, bakanlıkların “deneyimli ağabeyleri”… Niye “haydaa!” duygusu yarattığına gelince, çünkü o sözcük ve o insanlar taa 2018’den beri yoktular, unutulmuşlardı… Çünkü Hükümet, onları Cumhuriyetin ilk yıllarından beri oturdukları koltuklardan kaldırmış, yerlerine bütün bakanlıklarda üçer-dörder “bakan yardımcısı” koymuştu, bakanlıkları bu bakan yardımcıları ile idare ediyordu ya da etmeye çalışıyordu…
Bu gelişme medyada ‘bakan yardımcılıkları kalkıyor mu?,’ ‘bakanlıklarda müsteşarlık geri mi geliyor?’ gibi büyük tartışmalara yol açtı. İşin aslını Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi (KAPDEM) okuyucuları ve takipçileri için inceledik. Değişikliğin esası incelenince ‘bakan yardımcılığı kalkıyor’ ya da ‘müsteşarlıklar geri geliyor’ gibi yapılan analizlerin doğru olmadığını gördük. İşin aslı başkaydı.
“Bu değişiklik neyin nesi?” diyenler için işin aslını-esasını biraz dikkatli inceleyince ilk vurgulanması gereken şudur: Bu torba yasa değişikliği ile bütün bakanlıklara müsteşarlar yeniden geliyor değil; sadece Adalet Bakanlığında bunlardan biri oturacak bundan böyle ve üstelik o bakanlıktaki bakan yardımcılarının da bir yere gittiği yok… Peki ne oldu ve buna neden gereksinim duyuldu sorunun detaylarına diğer bölümde gireceğiz.
2.Niye Yeniden Müsteşar?
Bakanlıklardaki müsteşar kadrolarının önce pasifize edilmesi ve daha sonra tümüyle kaldırılması, 2011 yılından itibaren yürürlüğe konulan yasal düzenlemeler dizisi ile gerçekleşen bir gelişmedir. Önce 2011 yılında bakanlıklarda müsteşarların yanında “bakan yardımcılığı” kadroları oluşturulmuş ve bu ikili yapı 2017 Anayasa değişikliklerine kadar sürdürülmüş, 2018 yılında ise müsteşarlıklar tümden kaldırılmıştı.[2],[3]
Peki, şimdi durup dururken sadece Adalet Bakanlığına müsteşar neden gerekli olmuştu?
Çünkü, 2017 yılındaki Anayasa değişiklikleri sırasında, Anayasa’nın; o zamanki adıyla Hakimler Savcılar Yüksek Kurulu’nun (Şimdiki adıyla Hakimler Savcılar Kurulu)[4] yapısını düzenleyen 159. Maddesindeki, “Adalet Bakanlığı Müsteşarı kurulun tabii üyesidir” hükmü değiştirilmemiş, aynen muhafaza edilmişti. Gelgelelim, bir süre sonra, bu Anayasa değişikliklerine uyum sürecinde çıkarılan 703 sayılı KHK’nın 41. Maddesi ile bütün bakanlıklardaki müsteşarlıklar kaldırılmış, 208. Maddesi ile de 6087 sayılı Hakimler Savcılar Kurulu Kanununda Adalet Bakanlığı Müsteşarına yapılan bütün atıfların ilgili bakan yardımcısına yapılmış sayılacağı hükmü getirilmişti.
İşte sorun da tam burada düğümlenmişti: Çünkü, Anayasa’ya göre Hakimler Savcılar Kurulu’ndaki varlığı devam eden Adalet Bakanlığı Müsteşarı, bir yasa ile devreden çıkarılmış ve yerini bakan yardımcısına bırakmış oluyordu.
Elbette bu durum, “normlar hiyerarşisine”, yani kamu yönetiminin en temel kuralı olan “Anayasa’nın üstünlüğü” ilkesine apaçık bir aykırılık oluşturmaktaydı.[5]
Konu, bu nedenle 2018 yılında Anayasa Mahkemesine götürülmüştü ve Mahkeme, 07.12.2023 tarihinde verdiği kararla, 6087 sayılı Kanunda yapılmış bulunan bütün “ilgili bakan yardımcısı” atıflarını Anayasa’ya aykırı bularak iptal etmişti.[6]
Bu iptal kararının ardından hükümet mevcut anayasaya aykırılık içeren durumu düzeltmek için bir çıkış yolu aramaya başladı. En sonunda da hükümet, bu Anayasa Mahkemesi Kararını uygulamak adına, Hakimler Savcılar Kurulu Kanununda yeniden düzenleme yaptı ve “ilgili bakan yardımcısı” atıflarını yeniden “Adalet Bakanlığı müsteşarı” olarak değiştirdi.
3.Peki Sorun Çözüldü mü? Bundan Sonra ne Olacak?
Hakimler Savcılar Kurulu Kanununa yeniden “Adalet Bakanlığı Müsteşarı Kurulun tabii üyesidir” yazmakla ve bakan yardımcısına yapılan atıfları tekrar müsteşara yönlendirmekle sorun çözülmüş oluyor mu?
Hayır tabii ki… Zira, şu anda, Adalet Bakanlığı da dahil, hiçbir bakanlıkta “müsteşarlık” diye bir kadro unvanı yoktur.[7]
Bu konuda yeni bir yasal düzenleme yapılmadıkça, hiçbir bakanlıkta “müsteşar” ünvanlı memur bulunamayacağı gibi, “HSK’da tabii üye” sıfatıyla da yer alamayacaktır. Dolayısıyla ya tüm bakanlıklarda ya da sadece Adalet Bakanlığı’nda yeniden müsteşarlık kadrosu oluşturulması için yasal düzenleme yapılması gerekecektir. Hükümetin, böyle bir yasal düzenleme yapmak için yeterli TBMM çoğunluğuna sahip olduğu bilinmektedir.
4.Hükümet Tüm Bakanlıklarda Yeniden Müsteşarlık Oluşturur mu?
Bakanlık kadrolarında müsteşarlar ile bakan yardımcılarının birlikte yer aldıkları 2011-2018 döneminde bu 2 tür kamu görevlileri arasında ciddi yönetimsel problemler-yetki tartışmaları ortaya çıktığı bilinmektedir. Zaten, müsteşarların kadro dışı bırakılarak bakan yardımcılarının muhafaza edilmesi de bu problemlerin zorladığı bir siyasal tercih olmuştur. Hükümetin, şimdi yeniden bu ikili sisteme döneceğini düşünmek için neden yoktur; dolayısıyla diğer bakanlıklarda müsteşarlık oluşturulmayacak, bakan yardımcısı kadroları varlığını sürdürecek gibi görünmektedir.[8]
Adalet Bakanlığına gelince, burada “Anayasa’nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı” nedeniyle, HSK tabii üyeliği için (Hükümetin bu tabii üyelikten, yani oy hakkından vazgeçeceği düşünülemeyeceğinden) bir müsteşar bulundurulmasının zorunlu olduğu ortadadır. Öngörümüz şudur ki; Adalet Bakanlığında “sadece HSK üyesi olarak görev yapmak üzere” bir müsteşarlık oluşturmak için yasal düzenleme yapılacak, bakan yardımcıları ise varlıklarını sürdüreceklerdir.
Nitekim, 7547 sayılı Yasanın yürürlüğe girmesiyle, ilgili bakan yardımcısı HSK yapısından çıkarılmış, ancak müsteşar ile ilgili gerekli düzenleme henüz yapılmadığından, yerine “Adalet Bakanlığı Müsteşarı” ünvanı ile herhangi bir görevlendirme de yapılmamıştır.
5.Sonuç
2017 yılındaki Anayasa değişiklikleri sırasında Hakimler Savcılar Kurulunun yapısıyla ilgili olarak hiç kimsenin aklına gelmeyen bir ayrıntının, 2018 yılındaki “bürokrasi reorganizasyonu” sırasında ciddi bir anayasal probleme yol açmış olduğu görülüyor. Bu durum; gerek Anayasa değişikliklerini ve Anayasa değişikliklerine uyum metinlerini hazırlayan teknik-bürokratik kadroların gerekse de bu yasal reorganizasyon metinlerini inceleyen-onaylayan siyasal komisyonların, HSK’nın yapısına ilişkin emredici Anayasa hükümlerini dikkate almadıklarını ortaya koymaktadır.
Bundan daha ilginç olan, Hükümetin; söz konusu düzenlemenin Anayasa’ya aykırılığını, en azından Anayasa Mahkemesi önüne götürüldüğü 2018 yılında fark etmiş olmasına rağmen duyarsız kalması, hatta Mahkemenin iptal kararının yayınlanmasından sonra kendisine yeni düzenleme yapması için tanınan 12 aylık sürede bile hiçbir yasal düzenleme girişiminde bulunmaması, bütün bu süre içinde (Kararın kesin olarak yürürlüğe gireceği 04.06.2025 tarihinden birkaç gün öncesine kadar) Adalet Bakanlığının ilgili bakan yardımcısının HSK’daki varlığını sürdürmesidir.[9]
Sonuç olarak; Anayasa’nın ilgili emredici hükümleri hiç dikkate alınmadan yapılan bürokratik reorganizasyon sonucunda HSK yapısına, yaklaşık 7 yıldan bu yana, Anayasa’ya aykırı biçimde “ilgili bakan yardımcısının” katılmış olduğu anlaşılıyor. Bu durum, Türk kamu Yönetimi tarihinde ilginç bir örnek olarak özel bir yer almayı hak etmektedir.
Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir.
The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors.
[1] 16.05.2025 günlü ve 32902 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 7547 sayılı “Bazı Kanunlar ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik yapılmasına Dair Kanun.”
[2] Bakanlıklardaki müsteşar kadrolarının önce pasifize edilmesi, daha sonra tümden kaldırılması ve yerlerine bakan yardımcılıkları oluşturulması biçimindeki bürokratik reorganizasyon hakkında kapsamlı bilgi edilmek için, daha önce KAPDEM’de yayınlanan makaleye bakabilirsiniz: Hıfzı Deveci, “Sistem Reformu 1: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ‘Bakan Yardımcılığı’ Sorunu” https://kapdem.org/sistem-reformu-1-cumhurbaskanligi-hukumet-sisteminde-bakan-yardimciligi-sorunu/
[3] Bakan yardımcılıkları, 08.06.2011 tarihli 643 sayılı KHK’nın 3. maddesi ile oluşturulmuştur. Daha sonra, 07.09.2018 günlü ve 30473 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 703 sayılı KHK’nın 41. maddesi ile de bakanlık bürokrasilerindeki müsteşarlıklar tümden kaldırılmıştır.
[4] Bu Kurulun adı “Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu” iken 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 208 inci maddesiyle “Hakimler Savcılar Kurulu” olarak değiştirilmiştir.
[5] Erdal Kuluçlu, Türk Hukuk Sisteminde Normlar Hiyerarşisi ve Sayıştay Denetimine Etkileri” Sayıştay Dergisi, Sayı 71, Sf: 3-21.
[6] Anayasa Mahkemesinin söz konusu kararı 07.12.2023 tarihli ve E: 2018/117, K: 2023/112 sayılıdır. 04.06.2024 günlü ve 32566 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.
[7] Çünkü 2011 yılından 2018 yılına kadar bakan yardımcıları ile birlikte bakanlık kadrolarında yer alan müsteşarlar, 703 sayılı KHK ile artık bakanlık kadrolarından çıkarılmışlardır.
[8] Müsteşarlar ile bakan yardımcılarının birlikte bulundukları dönemde ortaya çıkan uyumsuzluklar için KAPDEM’de yayınlanan makale için bakınız: Hıfzı Deveci, “Sistem Reformu 1: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ‘Bakan Yardımcılığı’ Sorunu” https://kapdem.org/sistem-reformu-1-cumhurbaskanligi-hukumet-sisteminde-bakan-yardimciligi-sorunu/
[9] Anayasa Mahkemesinin 07.12.2023 tarihli iptal kararı 04.06.2024 günlü 32566 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır ve söz konusu iptal kararının yürürlüğe girmesi de Mahkeme tarafından “Resmi Gazetede yayımı tarihinden 12 ay sonrasına kadar” ertelenmiştir. Bu durumda Karar, 04.06.2025 tarihinde yürürlüğe girmiş olacaktır. Yani, Hükümet, neredeyse bu iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihe kadar bütün süreyi kullanmıştır.
